实操：国企完善法人治理政策总纲
作者： 常砚军
发布时间：2021-11-29
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国企法人治理是新时代深化国企改革的重要和重点领域，也是国企综合改革和双百、科改和三年行动等专项改革的重要内容。在国企法人治理改革的政策中国办发〔2017〕36号文属于核心政策或纲领性文件。现在和可以预见的未来较长时期内推进国企法人治理改革时，仍需从这份纲领性文件中看齐方向、对齐原则、抓住总纲。
一、36号文是新时代国企法人治理体系的核心纲领性文件
2017年5月国务院办公厅根据《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等文件精神，为改进国有企业法人治理结构，完善国有企业现代企业制度，经国务院同意，于2017年05月03日发布《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号，以下简称“36号文”），为进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构提出了纲领性意见。
回顾此前法人治理的有关政策规定，不难发现36号文至少创下了五个“首次”：
首次面向除金融、文化等一贯特殊的国企之外全部国有企业制定法人治理专项指导意见；
首次在一份文件中将中国特色的六大法人治理主体及各自的治理地位、主要权责和建设要求讲清楚；
首次在国家级政策文件中明确公司章程在企业治理中发挥基础作用；
首次将完善国企法人治理结构提升到国家治理体系和治理能力现代化的高度；
首次在国家级国企改革政策文件中将依法治企作为法人治理必须坚持的原则之一。
作为新时代国企法人治理的核心纲领性文件，36号文为新时代国企法人治理体系擘画了四梁八柱，后面陆续发布的多项配套或协同政策文件在36号文的框架下上叠床架屋，共同实现国企法人治理政策文件体系的纲举目张。
用一张图可以大致勾勒出新时代法人治理体系内的文件关系：
西方企业法人治理通过决策、执行和监督三权分立、协调制衡来平衡各利益相关方的治理诉求。中国特色的国企法人治理在借鉴西方经验的基础上，根据中国自己的情况进一步内嵌了领导主体（党委或党组），扩大了监督主体（监事会之外通过职工代表大会进一步强化职工民主监督，以及外部审计、监察、巡视和社会监督），以36号文为标志，正式设计形成了定位较为清晰、体系基本成熟的如下六大治理主体架构：
抚今追昔，36号文完成中国特国企法人治理整体体系和架构设计后，经过四年多的落地建设和实践反馈，通过进一步强调党的全面领导，按照“两个一以贯之”的原则将党的领导有机融入公司治理后，各治理主体在“各司其职、各负其责”的基础上更好地实现了“协调运转、有效制衡”，形成了定位更加精准清晰、职责更加明确到位、体系更加成熟定型的六大治理主体架构：
目前进一步优化的重点已转向更加成熟定型的“权责法定、权责透明”。
36号文不仅从治理体系方面总结完成了顶层设计，如前所述，还在较为具体的重点、难点问题上诊断精确，在一份纲领性文件中给出了尽可能有的放矢的指导意见。
36号文对六大治理主体的功能定位和主体权责分别进行了厘清界定，功能定位方面前述六大治理主体架构图已经直观反映；主体权责方面，36号文着墨很多、很清晰，此处无需赘述，只强调三点：
一是，出资人（股东）应当依照法律法规和公司章程规定的职权行使治理职权，除此之外，不得干预依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体的自主经营活动。
二是，要“依法落实和维护董事会行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，增强董事会的独立性和权威性”。
此外，通过后述约束和制衡机制的有效运作，权责不清的问题也能够得到相当程度的倒逼解决，甚至推动相关治理主体积极履职尽责。
有效的法人治理结构下，各治理主体既要按照各自定位和权责积极地行权履责，又要在制衡和协调的动态平衡中恰当地履职尽责。尤其是控股股东既不能越过治理规则直接干预、粗暴作为，又不能怠于担当作为导致所有者缺位，还不能独断专行胡乱作为。
（1）用依法治企的举措约束各治理主体的不越位、不缺位、也不错位。
对于公司章程赋予了更高的地位和更权威的作用，“健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用”，“以公司章程为行为准则，规范权责定位和行权方式”。
然后要求各治理主体“依照法律法规和公司章程，……强化权利责任对等，保障有效履职”。
对于（控股）股东要求“法无授权……不得干预企业正常生产经营活动”，“主要依据股权份额通过参加股东会议……与其他股东协商作出决议等方式履行职责，除法律法规或公司章程另有规定外，不得干预企业自主经营活动。”
对一级企业的国家出资人机构也要“依据法律法规和公司章程规定行使股东权利、履行股东义务，有关监管内容应依法纳入公司章程，……研究提出出资人机构审批事项清单”。
是否作为？作为成效如何？通过“完善履职评价和责任追究机制，对失职、渎职行为严格追责，建立决策、执行和监督环节的终身责任追究制度。”有望形成刚性约束。
（3）通过权责配置建立管控“委托—代理”冲突的约束机制
对两层“委托—代理”关系均实行事前委托方选聘代理方、事中事后代理方向委托方报告并接受委托方的审核、考评和奖惩（结果或影响续聘）。
委托方股东（会）“通过委派或更换董事、监事（不含职工代表），审核批准董事会、监事会年度工作报告，批准公司财务预决算、利润分配方案等方式，对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督。”
一次代理受托方董事会要“落实董事会年度工作报告制度”，应“建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度，……建立董事会决议……后评估制度。”
国有独资公司一次代理受托方董事长“要及时向董事会和国有股东报告重大经营问题和经营风险”。
二次代理委托方董事会“行使……选人用人、薪酬分配等权利”；董事会对经理层“建立董事会决议跟踪落实”制度，“积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员”。
二次代理受托方总经理“向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。”
通过“对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度”和“探索完善中长期激励机制”，有助于形成强烈的经济利益捆绑性约束。
“国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。……有序推进职业经理人制度建设”，通过任期制和契约化管理或职业经理人制度有利于建立起新型经营责任制，以经营业绩考核结果联动任期、岗位和薪酬的变动形成有效的激励约束机制。
前述约束机制的建立健全，有利于促进自我控制和“委托—代理”关系中的制衡。法定监督机构监事会的设置，自然会从治理结构上形成制衡，大家都懂，不再赘述。除此之外，36号文还提出了若干制衡举措：
（1）将党组织作为治理主体，从架构上强化了治理制衡。
一段时间以来，因认知过程较短或受新自由主思潮影响，在学习西方“决策—执行—监督”三权分立的公司法人治理结构时结合中国实际不够，导致国企不同程度存在党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化的问题。总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。
36号文要求：“要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程……，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。要充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用，……保证党和国家方针政策的贯彻执行”，“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，保证党组织把方向、管大局、保落实”，
“积极探索党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合的途径和方法。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，……党组（党委）书记、董事长一般由一人担任。……在董事会选聘经理层成员工作中，上级党组织及其组织部门、国有资产监管机构党委应当发挥确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等作用”，“董事会应与党组织充分沟通”等。
36号文强调使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分，为解决“内部人控制”问题提供了有效制衡途径。党组织一方面通过思想领导引导企业领导人员正确看待自身的角色定位，积极投身国企改革发展事业；另一方面，通过双向进入、交叉任职方式，及时把“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的同志选拔到国有企业领导岗位上来，坚决贯彻党的主张，防止国有企业在市场经济中被异化侵蚀，保持其“国企为国”的本色。
36号文规定“国有独资、全资公司的董事长、总经理原则上分设”，有利于决策和执行的制衡。
通过“健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，支持和保证职工代表大会依法行使职权，加强职工民主管理与监督，维护职工合法权益。国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事”，有利于在社会主义中国的国有企业中加入职工民主监督制衡。
36号文外部董事、外派监事和出资人机构委派国有独资公司总会计师等规定，有利于对“内部人”形成一定程度的制衡。
“建立董事会决议……后评估制度”有利于促进董事会积极履职、科学决策和合理风控。
“建立决策、执行和监督环节的终身责任追究制度”有助于促进履行治理职务行为的个人积极、稳妥地履职行权。
36号文作为新时代完善国企法人治理的核心纲领性文件对加快规范和完善法人治理产生了巨大的推动作用，时至今日，每次重读都能有所收获！
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