文|苏雪梅（中国社会科学院大学副教授，知本咨询国企治理及管控首席专家）
编辑|亿亿
在今年二月“国新办就国企改革发展有关情况举行发布会”中，国资委郝鹏主任谈到：以管资本为主加强国有资产监管，是“十三五”期间国资监管体制改革的主要成效之一，切实防止国有资产流失、促进国有资产保值增值。
改组组建国有资本投资、运营公司（“两类公司”），构建国有资本投资运营主体，正式是推进国有资本授权经营体制改革的关键一环。
目前，国资委已分3批在21家企业开展“两类公司”试点，各地已改组组建“两类公司”107家，在优化国有资本布局结构、激发市场主体活力等方面发挥了重要作用。
随着国企改革进入三年行动关键期，打造国有资本投资运营公司升级版成为重要方向，“两类公司”改革试点工作也将不断深化扩围。
“两类公司”改组组建过程中，要实现“管资本”模式的国资授权经营机制改革真正落地，授权放权管理机制的建设是重中之重，在授权体系设计的过程中，需要进一步明确以下几个方面的内容。
一、明确“谁来授、授给谁”，确定“两类公司”自身的权利边界。
基于“两类公司”试点企业的功能定位，中央和各地方政府对于改组组建的“两类公司”试点企业，均明确提出要赋予企业更多经营自主权。
《改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9 号文）中明确了这一问题：国资委、财政部或其他部门机构根据国务院委托作为授权主体，依法科学界定职责定位，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。
政府授权方面，国务院采用了整体授放权的模式，通过取消国资监管授权、权限下放的形式进行对下授权。
各级人民政府原则上是在国务院的授放权框架下开展地方“两类公司”授权。
一般来说，随着行政层级向基层延伸，授权范围会逐渐收窄，各地可能存在差异。
因此采取政府直接授权模式的企业，需要明确本级政府授权的具体范围和内容。
国资委授权方面，则采用相对灵活的授放权模式，内容更为具体，具备较强的指导性和实用性，且能够针对企业进行调整。
山西省国资管理体系改革的“两类公司”路径，是一个很典型的例子。
“两类公司”的组建，是通过组建省国运公司，并把全部的国有资产划入省国运公司的方式实现的。
从形式上，快速完成了“两类公司”的构建，省属的各产业公司基本没有调整，从而降低了改革过程中的摩擦和震荡。
并且，授权放权一步到位，只组建了一个“两类公司”——省国运公司，直接将全部出资人职责授予省国运公司。
目前看来，授权主要存在五种形式：政府层面上，采用取消国资监管事项、权限下放的两种形式，授权相对较为彻底；而国资委层面则存在直接授权、负面清单、一企一策等三种授权形式，授权较为具体。
负面清单主要是在个别重点领域常常采用的模式，例如对于风险防控的负面清单，通过“划红线”的方式，形成明确的边界。
“一企一策”授权，即根据“两类公司”的具体情况，分层分类开展授权。
首先是要明确直接授权的内容，以这些内容为重点开展工作，例如战略规划和主业管理权限，“两类公司”可以自行决定自身发展战略规划，并选定自身主业范围，甚至可以通过“空头支票”的形式选择现有未涉足的产业，但需要在国资委的监督下开展，并备案与汇报，不能越权行事，先斩后奏。
其次是要有效梳理归纳各级国资委在各个重点领域的负面清单，明确红线，并在红线以上积极开展探索，激发活力。
例如国资监管负面清单、风险防控负面清单、投资业务负面清单、金融业务投资企业负面清单等。
最后是要明确“一企一策”授权的内容，严格执行；同时把握“一企一策”的核心精神，即提升自身核心能力与业绩表现，加强与国资委的有效沟通，打造自身的权限承接能力，争取获得更全面、也更适合企业自身发展要求的授权。
四、确保“行得稳”，科学建设对子公司的授权放权体系。
“两类公司”对子企业分类授放权体系的有效运作，是实现“两类公司”管资本功能的灵魂。
知本咨询根据对多家成功企业向子企业授权的研究，总结提炼了四项主要的实施内容：
（1）统一编制集团权限清单。梳理清楚集团对所属子企业的核心管控事项，明确每个事项集团应履行审批、备案、禁止等权限，对不适用于集团职能的权限率先实现下放。
新兴际华集团在试点改革过程中，历时一年时间，组织集团职能部门、二级公司职能部门负责人进行多次的研讨与修改，系统梳理了集团现有各项管理制度、管控事项，形成了包含战略发展类、资本投资类等五大类250余项的权限清单。
（2）进行下属企业行权能力评估，分类授权。针对下属企业的治理主体成熟度、产业市场化程度等维度进行科学评估，根据结果对子企业进行能力分类，作为一企一策分类授权，加大或降低授放权事项及幅度范围的客观依据。
要避免所授权限、工作开展节奏和下属企业体量、能力不匹配，避免“一放就乱”。
例如在中粮集团的改革实践中，其下属专业化公司有独立的立项规划权和运营权，但重大问题、重要事项和重点环节仍由总部把控和批准，比如资产负债率超过70%的企业进行投资，或投资额占集团投资总额超过30%的项目，必须由集团审批通过后方可执行。
（3）建立授权动态调整机制。落实授放权与子企业董事会考核及经营业绩考核挂扣，每年根据结果动态调整授放权事项范围及力度，逐步推动资本运作权力上移，产业发展责任下沉。
（4）有效监管，建立风险管控机制。对投资、发债等重点风险事项进行有效把控。
中粮集团在对二级企业进行统一放权的同时，建立了有效的监督体系，由集团综合风控管理部门统筹审计、法律、质量安全和风险控制，确保集团总部对于二级企业做到“看得见、管得住、审得清”。
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