知风云：分权好制衡，集权有风险！国有企业的党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务一肩挑千万要慎重！

作者|知本咨询国企产权研究院院长 常砚军

责编|亿亿 编辑|阿苓

近日，网上热传某国有企业党委书记、执行董事和总经理和法定代表人Y总，与一名自称以别人的奋斗的终点为起点的年轻女子闹市牵手逛街被街拍上网，一时间舆论鼎沸，群众吃瓜热议、单位火速免职、纪委核查、律师发声……

这年头，三里屯、太古里、春熙路等街拍圣地每天都有海量街拍视频被审美和猎奇疲劳的群众轻轻划走，Y总牵手视频却迅速冲上热搜第一，相信主要不是因为Y总长得帅，也不是因为Y总牵手的女子沉鱼落雁，还不是因为两人是异性且有不小的年龄差，更不是因为举止动作有多么劲爆。

党委书记、董事长和总经理一肩挑，有啥风险与防控？,混改风云,9分钟

而是因为Y总身上的标签特殊集中，一人身兼国有企业多职：党委书记、执行董事和总经理，实际上Y总还有第四个身份是公司法定代表人。

言归正传，咱们今天要探讨得，不是怎么吃这个瓜，而是国有企业公司治理结构的风险与防控。

法律层面，并没有明文规定国有企业里面不能由一人身兼这四个职务或身份。

风险层面，如此之多的工作职务集于一身，如果这个人思想滑坡、信念动摇，可能引发公司治理风险或难以抵御治理成员的道德风险。

• 在国有企业，这些重要职务的互兼有啥合规性要求？

• 在国有企业，这些重要职务在治理结构中如何设置比较好？

• 在国有企业，特殊情况下重要职务高度集权时如何防控风险？

下面，咱们逐一探讨：

 

01

在国有企业，这些重要职务的互兼有啥合规性要求？

一、关于公司法定代表人与其他职务互兼方面

现行公司法第十三条规定：“公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任”；

公司法第六修改二审稿第十条规定：“公司的法定代表人按照公司章程的规定,由代表公司执行公司事务的董事或者经理担任。”

因此，由董事长、执行董事和总经理兼任公司法定代表人在公司法层面不但没有限制性规定，而且明示了可以兼任的其他职务范围。

但《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）对国有独资公司的法定代表人进行了直接指定：国有独资公司的董事长作为企业法定代表人。

二、关于董事长与总经理职务互兼方面

国办发〔2017〕36号文规定：国有独资、全资公司的董事长、总经理原则上分设；对于其他国有公司未做明确规定。

中央企业董事会工作规则规定：董事长、党委（党组）书记由一人担任，董事长、总经理分设。

三、关于党组织书记与其他职务互兼方面

中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）第十四条规定：党委（党组）书记、董事长一般由一人担任，党员总经理担任副书记。确因工作需要由上级企业领导人员兼任董事长的，根据企业实际，党委书记可以由党员总经理担任，也可以单独配备。不设董事会只设执行董事的独立法人企业，党委书记和执行董事一般由一人担任。

该条规定明确了一般党组织书记与董事长或执行董事由一人担任，党员总经理担任副书记。

同时，根据该条规定可以合理推定：一般情况下，一肩挑党组织书记的董事长或执行董事和总经理并非由一人担任，党员总经理仅担任党组织副书记；特殊情况下，例如上级领导兼任董事长的，党组织书记才可由党员总经理担任，或单独配置党委书记。

进一步推定：党组织书记可与董事长或执行董事一肩挑，党组织书记也可与总经理一肩挑，但一肩同时挑代表党组织书记、董事长或执行董事和总经理职务似乎并不太符合政策法规的精神。

 

02

在国有企业，这些重要职务在治理结构中如何设置比较好？

“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”，是完善中国特色现代企业制度下公司治理机制的基本要求，职务分设是“有效制衡”的重要手段。

中国特色现代企业制度框架下的法人治理结构，就是一种分权制衡导向非常明显的结构：

党组织是领导主体，基本职责是“把方向、管大局、保落实”，党组织书记作为领导班子的班长发挥着举足轻重的作用；

董事会是经营决策主体，基本职责是“定战略、作决策、防风险”，董事长作为经营班子的领头雁发挥着至关重要的作用；

经理层是执行主体和日常事项的经营管理主体，基本职责是“谋经营、抓落实、强管理”，总经理作为执行班子的总负责人发挥着至关重大的作用。

国有企业党组织书记和董事长由一人担任，是贯彻“两个一以贯之”、 “双向进入、交叉任职”的中国特色现代企业制度安排，既有利于党组织在国有企业发挥“总揽全局、协调各方”领导核心作用的发挥，又有利于主要治理主体间的协调运转，还有利于培养和发挥企业家精神，更有利于企业重大经营管理事项的决策方向正确、科学合理，必须严格遵循。

但是，对一般企业而言，如果党组织书记、董事长和总经理全部由一人担任，就是把企业的领导权、决策权和执行权在很大程度上集中在一起了。

如果一肩挑三职的人德才兼备且精力旺盛，或许这有利于避免决策与执行的脱节并提高效率；但这样的集权设置难以抵御道德风险、尤其是长期的道德风险，国有企业承担着国有资产保值增值和国有企业高质量发展的重要使命，为国之大者选人，不应当冒这个风险。

而且，企业最重要的治理职权就是领导权、决策权和执行权，在领导权和决策权通过领导主体和决策主体的首长一肩挑贯通后，如果进一步一肩挑打包三项最重要的治理权，也不符合《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》要求的“坚持集体领导制度，健全权力运行制约机制，合理分解、科学配置权力”。

因此，知本咨询建议，在党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务（不考虑公司法定代表人）的设置中，至多由一人身兼两个职务：

对于一般国有企业而言，优先考虑党组织书记和董事长或执行董事一肩挑，总经理单独分设；

对于外部董事兼任董事长或执行董事的国有企业，党组织书记或者单独设置，或者由分设的党员总经理兼任；

对于不具备中共党员身份或暂时不具备担任党组织书记资格的总经理，可以由董事长或执行董事兼任，此时党组织书记单独设置；

 

03

在国有企业，特殊情况下重要职务高度集权时如何防控风险？

对于极特殊的企业，如果确有必要，在确保及时有效的监督和权责明确对等的前提下，经上级党委和股东会慎重决议后，可以安排党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务由一位负责同志暂时性一肩挑。

事前风险防控方面：

上级党委在做出党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务由一位负责同志暂时性一肩挑的前置研究讨论和研究决定前，通过干部考察程序，应当格外从严把关任职人选，建立一票否决的负面事项清单，清单事项尤其要以更高的标准设计职业道德、个人品行、民主作风、违规违纪记录等考察事项，并在更大的范围、更透明的环境中进行考察和公示，必要时由纪检监察机构执行更为严格的调查程序，对纳入负面清单事项实施零容忍、一票否决。

对党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务拟由一位负责同志暂时性一肩挑时，董事会对其授权事项应当从严设计、从严授予；容错免责事项中，对其也应当从严设计、从紧执行。

事中风险防控方面：

综合并用大监督体系，对党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务暂时性一肩挑的负责同志实施更高频度、更广事项的有效监督，一肩挑的同志应当比分权分设时更短周期地履行履职行权报告或自律性报告。

分权好制衡，集权有风险！国有企业的党组织书记、董事长或执行董事和总经理三项重要职务一肩挑千万要慎重！