做优国企混改评估，“瞄准”12个方面

文|张利国（知本咨询执行董事，国企改革专家）

 

 

 

前言

2022年，国企改革三年行动收官之年！

 

对于各中央企业及地方国有企业而言，需要接受考核评估，更需要检验改革成效，其紧迫性、重要性不言而喻、无需强调。

 

国企改革三年行动改革的内容很多，各个专业维度强调的层次、重点、方向等要求也不尽相同，需要结合不同的改革任务或改革专项进行针对性说明。

 

本篇主要围绕国企混改（考核）评估工作与大家分享交流方法或经验。

 

 

 

大家可能会关心，还有很多改革任务或指标要完成，还没时间顾及本轮考核方案未涉及的内容，阶段性不是我们关注的重点。

 

其实不然，做好混改评估不可忽视。

 

原因有三：

 

 

一是混改企业一般作为重要子企业，其改革进度、成效直接关系到考核方案中涉及的各个考核指标绩效。

 

若混改企业都无法做好，其他独资、全资更难以做出成效或突破。

 

二是混改股权改革虽不是机制改革的必要条件，但其是机制改革最有利的基础条件。

 

从考核方案中涉及的治理机制、用人机制、激励机制等重点任务看，尤其是治理机制，无疑当企业基于多元股权或混合股权时，更能够取得明显成效。

 

三是“以评促改”、“以混促改”、“务求实效”是改革的初衷和本质要求，混改企业除在机制改革上能够处于有利条件情况下，围绕“实效”更能够取得更多机制、模式方面的创新突破，从而在可复制经验基础上带动集团内国企综合改革取得成效。

 

回归主题，如何开展并做好国企混改评估呢？区分两个层次，围绕“三性”展开12个方面的评估。

 

 

一、国企混改评估的两个层次

 

 

国企混改评估的两个层次包括：

 

一是整体混改工作的评估；

 

二是单体混改企业或混改项目的评估。

 

如何评估整体混改工作呢？

 

根据三年行动有关“积极稳妥”深化混改的要求，政策导向是围绕“三因三宜三不”的原则“一企一策”开展混改工作，并不追求混改率水平。

 

那么，如何客观适度有效的评估整体混改工作呢？

 

结合三年行动要求及实践，我们认为可以从以下几个方面开展整体评估：

 

1、混改评估（前）完成情况

 

评估针对所出资企业进行全面混改评估工作的进展或完成情况。

 

可以用“混改评估覆盖率”指标进行评估，有效检验是否指导明确了适合的混改范围。

 

2、混改企业或项目完成情况

 

这个不是简单的混改率水平，应该看适合混改企业或列入计划范围内的混改企业或项目推动情况。

 

可以用“混改计划完成率”或“混改试点比例”指标进行评估，有效检验是否按计划有序推动的问题。

 

3、混改杠杆效应情况

 

严格来说，国企混改本身是通过股权改革带动机制改革，并促进企业活力和效率提升。

 

而从国有经济控制力或带动非国有经济互动发展的角度看，在保持国有资本控制力水平下，引入更多的非国有资本对于混改的杠杆效应会更突出。

 

可以用“混改杠杆率”，即引入非国有资本（或资产）占到国有企业全部资产的比例。

 

以上三个方面的评估，即能够有效考核评估混改工作的推动进度或效果，也可以很大程度避免“唯混改率水平”造成的政策导向偏差。

 

如何评估单体混改企业或混改项目工作呢？

 

评估单体混改企业或混改项目应该是混改评估主要的内容，也是符合“一企一策”开展混改的政策要求。

 

那么，如何开展有效流程开展混改企业或混改项目呢？

 

各个混改企业或混改项目面临的难点或重点问题不尽相同。

 

但基于政策规定，我们认为应该从规范性、科学性、实效性“三性”维度设计指标进行评估，能够守住政策底线、适应企业情况、力求改革成效。

 

 

二、国企混改评估的“三性”维度

 

 

上文提到，针对单体混改企业或混改项目的评估应该是一个全流动的评估过程，因为混改工作不仅仅涉及至结果，更需要的过程的把握，鉴于股权改革难以逆转的特性，往往过程的控制决定了大部分结果成效的内容。

 

针对混改企业或混改项目“三性”维度，具体如何设计指标或开展评估性。我们给大家说明如下：

 

一是“规范性”评估

 

1、程序的规范性

 

混改项目程序的规范性对于该项改革工作来说是至关重要的，内容涉及也比较多。

 

可通过“混改监督完备度”进行评估，至少应包括以下四个方面：

 

• 决策审批监督；

 

从可行性评估到方案上报审批全过程。

 

• 审计评估监督；

 

从审计评估机构选择至审计评估报告备案全过程。

 

• 产权交易监督；

 

从交易机构选择到交易对象遴选，再到具体交易方式及交易协议全过程。

 

• 职工民主监督；

 

从职代会民主审议征求职工意见到内部公示全过程。

 

2、方案的规范性

 

方案的规范性也主要是从政策要求的角度出发进行评估的。

 

至少需要评估四个方面：

 

• 混改选择适宜度；

 

评估是否符合“三因三宜三不”的原则。

 

• 混改目标清晰度；

 

评估是否以混改的“十六字”总体要求出发推动混改方案制定实施，可通过可行性必要性的内容进行评估。

 

• 混改方案完备度；

 

是否按照653号文件有关混改方案的要件要求进行编写，目标明确程度、引战条件合理性、机制改革配套计划等方面进行细分评估。

 

3、员工持股规范性（如有）

 

混改企业很多还涉及到同步员工持股的问题。

 

若涉及员工持股，还需要对员工持股的规范性进行评估。

 

鉴于员工持股本身仍需要全流程的考核评估，可以借鉴混改程序规范性和方案完备度开展细化评估。

 

二是“科学性”评估

 

“规范性”评估是底线评估，“科学性”评估是适应性评估，更直接关系到混改企业或混改项目改革预期成效的基础。

 

1、股权结构合理性

 

混改企业的股权结构不仅涉及的引入外部投资人数量或资本数量，还直接关系到治理机制的设计基础。

 

其合理性至少需要评估以下两个方面：

 

• 战略意图匹配性；

 

考核评估留存的国有资本股权比例是否与对应产业的战略发展意图相匹配，绝对控制还是相对控制，涉及产业控制力，也涉及国有资本股东回报水平。

 

• 股权分散度；

 

股权的分散程度也未来混改企业的治理要求需要进行匹配，过度分散不宜多元制衡，过度股权接近易造成控制力争夺，一股领先+多元分散更为适宜。

 

2、外部投资人匹配性

 

混改工作不能为“混”而“混”，不能为“多元化”而“多元化”，应该基于问题导向、目标导向，真正引入“三高”标准的外部投资人。

 

评估该项目内容需要结合以下几个方面开展：行业资源、资金实力、技术实力、文化融合等方面设计或实施。

 

三是“实效性”评估

 

混改工作的目标是“以混促改”、“以改见效”，那么混改的实效性评估也应该围绕目标开展。

 

1、治理章程完备度

 

混改企业公司章程是落实治理机制改革及健全的基础性文件，可以很大程度上能够体现混改企业治理机制改革的基础性要求及成效。

 

混改企业公司章程的完备度，至少可通过章程结构完整性、股东（会）、董事会、经理层、党组织权责内容方面进行评估。

 

2、经营机制改革程度

 

混改企业改机制直接关系到企业长期发展的效率和活力问题，作为实效性评估的重点内容之一不可或缺。

 

经营机制改革程度，至少可通过市场化选人用人、市场化用工、市场化薪酬分配、中长期激励等四个方面改革进度进行评估。

 

3、治理管控差异度

 

治理型管控是国企法人治理机制改革的重点内容。

 

而针对相对控股混改所有制企业差异化管控更是治理型管控重点突破的方向之一。

 

治理管控差异度，至少可针对相对控股混合所有制企业在方案制定、决策机制、管控内容、监督机制等四个方面进行考核评估。

 

4、效益效率提升度

 

按照结果导向的要求，混改要提高效益效率，实效性评估定量化的效益效率指标不可缺少。

 

效益效率提升度评估，可选择代表性的指标进行评估，效益性指标可选择ROA、净利润增长率等，效率指标可选择全员劳动生产率、人事费用率、人工成本利润率等。

 

我们再回顾一下，混改评估是一个系统性工程，针对国企混改评估应该从两个层次、三性维度、12个方面开展工作：

 

两个层次：整体混改工作；单体混改项目。

 

三性维度：规范性；科学性；实效性。

 

12个方面：

 

程序的规范性、方案规范性、员工持股规范性；

 

股权结构合理性、外部投资人匹配性；

 

治理章程完备度、经营机制改革程度、治理管控差异度、效益效率提升度。

 

 

责编/亿亿    编辑/LVU   校对/阿苓

 

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