没有分类，就没有管理。
国有企业改革，也是如此。
从2015年正式颁布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称“分类指导意见”或者“170号文”）开始，我国国企的改革，深入践行分类定义、分类施策、分类管理，取得不错进展。
五年过去了，国有企业的内外部情况发生很多变化，新形势、新情况、新进展都要求进一步明确和深化国企分类改革的指导思想，所以，在刚刚过去的4月28日，国务院国资委召开深化国有企业分类改革专题推进会（以下简称“专题会”），就此工作进行专门部署安排。
如果说2015年的分类指导意见是开始于“十三五”的国企分类改革政策1.0，那么本次会议内容，就是为“十四五”国企改革发展而明确的国企分类改革政策2.0版本。
在改革的历史进程中，如何理解国企分类改革的动因思路、政策演进？如何把握商业一类、商业二类和公益类国企的政策差异、改革要领？
分类指导意见说明，“国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提”。
通过功能分类改革，可以实现国资国企从宏观监管到微观机制的闭环差异化管理，可以为不同监管目标和战略目标的国企提供更有针对性的改革政策空间。
本次进一步深化国企功能分类改革，是适应新形势和新要求的结果。
过去五年有哪些内外部环境条件变化呢？专题会指出，主要是“三新”、“三性”、“三化”。
三新：把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动国有企业高质量发展。这是中国经济和国有企业要把握的顶层战略指导思想。
三性：切实提升改革针对性、科学性、有效性。在国企改革三年行动的系统改革当中，精准有效、分类实施显得更为重要。
三化：适应市场化、法治化、国际化新形势。国企发展以市场为导向、国企推动管理能力和管理体系现代化、国企建设世界一流企业这三大改革工程对分类改革进一步提出要求。
当然，除了“三新”、“三性”、“三化”的环境要求之外，积极深化国企分类改革，知本咨询认为还有实践层面需要。
过去几年，在我们接触的国有企业当中，有少数企业存在这样的现象：
商业一类企业改革不坚决，商业二类和公益类企业改革不主动。
改革不坚决的原因，是感觉有时缺少具体个性化的政策落地；改革不主动的原因，是感觉自己已经划入了非充分竞争性类型，也许就可以少改、慢改。
所以，实践也迫切需要通过深化国企分类改革，来进一步澄清这些误区，推动改革全面进展。
2015年分类指导意见，明确提出了国有企业从功能上界定为三大类。
商业一类和商业二类的国有企业“以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。”
同时，商业二类国有企业是指那些“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。”
公益类国有企业“以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。”
我们可以简单的理解，商业一类国企是充分竞争领域和行业的企业，商业二类国企是对国家经济起到“四梁八柱”作用的企业，公益类国企是提供公共服务产品为主要目标而非以盈利为核心利益的企业。
在过去的几年时间内，中央企业和下属子企业按照主业内容和核心业务资产占比等判断标准，基本完成了功能分类，各省也分别出台了适用于本地区的分类标准，国企分类管理的类别划分取得重要进展。
本次专题会，在已有改革基础上，对于三类国企功能划分，提出了新的定位要求，那就是“引领者”、“担当者”、“服务者”。
商业一类国有企业，“要聚焦充分竞争行业和领域，全面推进市场化、国际化，当市场竞争的引领者”。
商业二类国有企业，“要聚焦重要行业和关键领域，更好服务国家战略、完成重大专项任务，争做国有经济控制力、影响力的担当者”。
公益类国有企业，“要聚焦保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务，做好优质服务的提供者。”
以上“三者”的提出，最重要的内涵，是在明确了“我应该属于哪一类？”这个基本问题后，进一步确认“我应该干到什么程度？”这个核心目标要求。
商业一类国有企业，不是简单的市场参与者、行业跟随者，应该努力达到“引领”的作用、主力的作用。
如果持续达不到，那就通过市场化资本进退作为“两非、两资”处置。
商业二类国有企业，应该在国民经济的核心领域承担起挑大梁的重大责任，不是简单完成目前的公司指标任务，而应当发挥出控制力、影响力。
公益类国有企业，是优质服务的提供者，这种优质服务的标准，核心是“高效率”，虽然不以盈利为目标，但是需要持续提升投入产出的高效率、业务流程的高效率、客户服务的高效率、应急反应的高效率。
“引领者”、“担当者”、“服务者”的正式提出，是对国企分类定义的崭新阐释，也为三类国企的发展定位标定了新的坐标。
进行国企功能三种分类，主要服务于因类施策，推动国企产权改革、机制改革。
在2015年分类指导意见中，已经就这个方面的基本政策原则进行了明确规定，那就是：
商业一类企业要全面实现公司制、股份制改革，积极推动股权多元化，国有资本可控可参。
商业二类企业一般由国有资本控股，全资企业推动国有资本股权多元化，同时实现自然垄断行业的市场化经营。
公益类企业“可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营”。
之后，随着国有企业混合所有制改革的深化，上述这几条原则也成为国企分层分类混改的基本政策要求。
本次专题会，结合新的改革进展情况，对于国企分类改革的内容，进行了更加细化具体的规定。
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积极稳妥推进商业一类子企业混合所有制改革，引导各类战略投资者积极参与公司治理。
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国有相对控股混合所有制企业，特别是国有股权比例低于33%且合并报表的企业，要实施更加市场化的差异化管控。
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对比之前的商业一类企业改革要求，这次政策更加明确指出，改革不仅要在国有股权层面，更要在市场化机制、均衡型治理、差异化管控等方面做足功课。
商业一类国企，理应成为综合性、系统性国企改革的排头兵、扛旗手。
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“三加”：加大国有资本投入，加强关键核心技术攻关，加快布局涉及国计民生、重大国家战略的行业领域和前瞻性战略性新兴产业。
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对商业一类企业提出的关于实施市场化改革，特别是培育世界一流企业等方面的要求，对商业二类企业也是适用的。
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用好各类中长期激励政策，科技领军人才和团队实行工资总额单列。
正是因为商业二类企业处于关系国家经济发展的四梁八柱行业领域，所以推动和深化改革就必须同时强化三个方向，一个是“强”，一个是“控”，一个是“优”。
要“强”是显而易见的。中国经济和企业要成为世界领先，必须在这些核心领域聚焦资源、投入力量，所以专题会提出加大、加强、加快的“三加”政策要求。
要“控”是势在必行的。关键行业和领域承受风险带来的影响过大，因而需要积极防范和控制，所以国有资本要保持控股地位，同时放开市场竞争的行业环节。
要“优”是发展必须的。商业二类企业也需要和商业一类企业一样，深化推动市场化改革，构建市场化经营机制，特别是科技属性高的企业推动中长期激励工具应用。同时，由于这类企业的重要性更需要率先示范建设世界一流企业。
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公益类企业不是行政机构，必须遵循市场经济规律和企业发展规律，也必须健全市场化机制，充分学习借鉴商业类国有企业市场化改革的先进经验。
国企当中的公益类企业，有一些从政府部门、事业单位转型转制而来，也有一些长期从事民生型、基础型工作，政府公共产品特点强，计划控制特点强，市场机制从历史上就是短板。
在整个国企改革过程中，这类企业获得发展的基本方向还是内部市场和外部市场，所以本次明确强调公益类企业不是不需要市场化改革，而是必须健全市场机制，学习先进商业类国企经验，给这类企业改革整体划定了跑道。
分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。
分类考核是国企分类改革管理循环当中的最后一环，也是闭环管理的关键一环，是评价“指挥棒”，也是激励“基准线”。
过去几年，从中央企业到地方国有企业，在考核激励方面持续深化细化，将分类考核的基本思想落实到管理实践中来。
本次专题会指出在分类考核方面要强调若干原则，既是对既往实践的总结，也是对未来改革目标的明确。
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创造高于社会平均水平的资本回报率，综合效益应优于同行业其他类型企业。
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科技进步要求高的企业，要加强对研发投入强度、科技成果产出和转化等方面的考核。
2015年分类指导意见，提出商业类国企重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力三个领域的指标，其中商业一类和二类企业在相关类别权重上有所不同。
本次专题会明确指出了商业一类考核指标值参考标准，一是不能低于社会平均资本回报，二是需要比同行业做的更好，这是对于商业一类国企作为“引领者”的最好注解。
同时，加入并强化了科技创新类指标的要求，以适应我国建设创新经济的迫切需要。
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在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，重点考核保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务等情况。
与2015年分类指导意见相比，本次专题会对于商业二类考核的要求，进一步明确了要在保证合理经济效益的基础上，实现四类专项目标的原则。
我们认为这是基于商业二类也属于经营性国有资本投资的企业，首先需要有经济价值，然后践行战略价值、社会价值。
本次专题会精神中，对于公益类国有企业的考核，基本维持了2015年政策的要求，那就是：
“公益类企业重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力等，根据不同企业特点，有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。”
从这个规定可以看出，公益类企业的核心价值首先体现在质量、成本、效率和保障等社会价值领域，但是也不是不管业绩和资本投入产出，也需要根据企业不同特点来考核这两个经济维度。
这说明，公益类企业也是企业，需要具有企业的基本属性。
总体来看，商业一类企业、商业二类企业、公益类企业的考核原则，在2015年政策确定的经营业绩、资本保值增值和竞争能力三个维度基础上，进一步澄清了不同类型国企考核需要达到的标准，为不同类型国企的具体考核指标确定确立了基本政策底线。
为了让各位朋友更加清晰的透视国企分类改革要点，贡献一张知本咨询专属分析表，作为“五一”礼物。
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