国企管控改革的三种主流模式_企业管理咨询|国企混改项目规划|北京知本创业管理咨询有限公司【官网】

文|刘斌（中国人民大学管理学博士，知本咨询首席国企改革专家）

编辑|亿亿

新时代国企改革，已经到了继续加速深化、优化、系统化的阶段。

其中，对于混合所有制企业的改革，核心的工作便是“深化”。我个人的理解，所谓“深”，是扎透、走实、搞彻底的意思，而不是盲目铺摊子、搞面子、凑数字。

混改大浪滚滚向前，好几年了，哪些地方还没有走深走实呢？越来越多的朋友形成共识，那就是在“改机制”这一点上，还有一些空白区、荆棘林，无论对于混改企业自身来说，还是对于混改企业国有股东来讲，都有一些不敢走、不会走的混沌区。

如果说混改1.0时代，是要解决“混股权”当中的核心关键问题，那么目前我们正在升级转入混改2.0，真正开始思考和实践“改机制”必须面对的新挑战。

这其中，首当其冲的，便是“差异化管控”。

鉴于这个问题的重要性，我们从今天开始，通过一个小的系列分析文章，来帮助各位朋友全面拆解一下。

从“管控”到“差异化管控”，为什么？

在大中型国有企业工作的朋友都对“管控”一词非常了解，在过去的二十年间，随着中国企业迅速做大做强，规模扩大、业务扩展、组织扩充，原先很多单体公司都逐步走向了集团化企业，有了总部、一级企业、二级企业、三级企业，有了境内业务、境外资产，在此背景下，集团公司的管理体系不断完善和加强，所以很多公司都经历了这样的管控变化历程：

集团化财务体系建设
集团化人力资源建设
集团化采购体系建设

……

这些体系建设，对于集中资源、集中能力实现集团价值最大化起到了关键性作用。最终我们感受到的、应用中的管控，用一句话来概括，那就是“纵向、垂直、集中”型集团管控体系在国有企业的普遍应用。

经历两个十年，花费巨大努力，国有企业集团管控体系的建设基本成形了，现在伴随混合所有制改革，我们提出要进一步完善“差异化管控”体系，有些朋友困惑了：“到底是我们一直建设的管控体系出了问题，还是混改企业的差异化要求出了问题呢？”

这个概念上的辨析、思想上的疑惑不解决，差异化管控体系就难以找到它在国有企业管理体系中的位置，也难以长治久安。

所以，我们先要认真思考和澄清一下。

先看一张知本咨询的分析图：

制图|知本咨询

简单来说，中国的国企成长，和欧美国家企业发展历程有很多不同，其中一条就是大量企业都是从原先分散、独立的计划体制工厂企业转型重组为现代公司的。在这个过程当中，就演绎出过去二十年国企管控的基本发展逻辑。

1、集中资源

从分散走向整合，从小而全业务走向专业分工业务，从“先有儿子后有老子”走向家庭关系理顺，都要求国有企业通过集中资源、集中权力建立强有力的母公司和上次单位控制能力。所以，在2000年开始后的很长一段时间里，各家国有企业都经历了集中化的第一阶段管控。

2、精细功能

初步完成了资源集中的国企，通常面临各个职能领域管控能力不足的普遍问题。所以，各个企业不同程度、不同重点的从人力资源、财务、采购、销售、研发、安全等职能条线建设垂直管控体系。很多企业集团人力资源体系、集团采办体系就应运而生。过去的十年，国企都走在这条路上。

集中资源解决了国有企业做大的基本前提矛盾，精细功能打通了优化强化的集团指挥“任督二脉”，可以说，没有过去二十年来这种管控模式和体系的营造，国企走到今天的状态，还真是有点悬啊…

时间走进2020年，中国国企已经有80家进入了世界500强，有200多家进入中国500强，很多大企业收入规模已经从20年前的几个亿、几十个亿，至多上百亿，发展到几百亿、上千亿或者数千亿，规模大了，业务体系也变得十分复杂，股权结构也在不断的上市、重组、合资过程中更为多元。在这种新的时代背景下，国企管控问题，就进入到第三个阶段：

“创造价值”阶段

听起来挺轻松，实际很严肃。

在纵向管控体系不断织细、织密的过程中，一家国企的管理到底是不是在创造价值？或者有些国企管控演变成为了管控而管控，为了形式而形式，这样的管理是不是在消耗价值，甚至在毁灭价值呢？越来越多的朋友们感到难以回答。

这正是时代给中国国企提出的新课题。

国资委高屋建瓴，从去年底开始，率先在中央企业推动“扫除机关化”的专项工作，正是瞄着这个新问题，指挥迈出的第一步。也是引导国企管控下一程、构建价值创造型管控体系的开始。

价值创造型管控体系，基本特点是什么呢？

我个人理解，“差异化”是其中核心基因所在：

差异化的前提是集团战略。谈到差异化，一定是有主有次，有详有略，这就要求企业能够清晰的思考战略，布局业务，设计不同的组织体系，这就是集团价值创造。
差异化的原因是多元结构。我们已经意识到，不同的股权结构、不同的组织结构、不同的产业类型，都需要集团公司和国有母公司给予不同的资源支持和管理配合，只有有所差别，才可能使集团价值最优。
差异化的内容是能量释放。差异化，就是要因企施策、因业施策、因时施策，根据不同下属企业的特点安排适用的管控力度和价值创造方向。这样做，才能真正让国企家庭里的每一个孩子都能按照自己的特质，释放活力，提速发展。

所以说，我们站在推动国企改革三年行动的关键当口，把释放企业活力作为重要的改革任务和目标，就更加需要“差异化”管控的落地，这是中国国企管控体系的3.0阶段，是价值创造型管控的具体落地形式，绝对不是谁对谁错的问题，也绝对不是管理模式回头的判断！

“差异化”管控，是什么？

为什么要差异化搞清楚了，下面就是怎么做的事情。

差异化，就是不同的一种管控，如果把它放在一个国企管控的大格局里定位，应该是什么样子呢？

请看知本咨询另一个模型，它说明了未来国企建设差异化管控的三种模式。我们做个鸟览：

制图|知本咨询

差异化管控，就是要把原先一杆子插到底、一种方式管到底的国企管控体系，区分不同的情况进行优化完善。我们认为，目前阶段可以划分成三种差异化模式：

模式一：全资与绝对控股——集团型管控

这种管控形式已经成为多数国企的正常管理形态，我们都很熟悉。在国企改革继续深化的新时期，集团型管控对于全资下属企业和国有绝对控股的企业，依然是一种主流的管控模式。这种模式的优点是一体化程度高、战略实施力度强。

模式二：相对控股——治理型管控

在2019年底出台的《中央企业混合所有制操作指引》中，对于治理型管控提出了明确的方向，也作出了定义：

“中央企业要科学合理界定与混合所有制企业的权责边界，避免“行政化”“机关化”管控，加快实现从“控制”到“配置”的转变。国有股东要在现代企业制度框架下按照市场化规则，以股东角色和身份参与企业决策和经营管理，不干预企业日常经营。通过股东（大）会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利，实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控，加强股权董事履职支撑服务和监督管理，确保国有股权董事行权履职体现出资人意志。依法保障混合所有制企业自主经营权，落实董事会对经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权。”

可见，治理型管控是混改企业管控优化的核心方向，也是差异化管控的重点模式。我们这个系列的分析文章，未来将围绕这个领域进行详细展开，大家敬请期待。

国企改革三年行动，要求对于国有股权在相对控制地位的混改企业，采用更加灵活的管控机制，我们认为，就是将治理型管控模式用对、用透、用好！

模式三：国有参股——财务管控

宜控则控、宜参则参。经过几年的混改，一些国企已经变为国有参股的投资企业。对于这些企业怎么管？怎么理？

我们认为，应该进一步明确国资财务型管控的边界和形式。财务管控，是指国有股东成为财务投资者，从国资保值增值的角度、从股权流动和配置的角度、从产业培育孵化的角度、从链条完善网络提升的角度，对于参股股权进行的管理。

这种管控，将不再是命令型、要求型、整合型，而更多体现为资本型、收益型、策略型。国企母公司，转身为财务型股东，确实是一个不小的挑战。

这种挑战，要么表现成“把参股企业当控股企业管”，要么表现成“一混了之，只投不管”，这些倾向，都不是财务型管控。

财务型管控的具体逻辑，我们也会在未来单独给大家做个介绍。

好了，我们把今日观点总结一下：

纵观国企发展二十年，集团管控从无到有，从弱到强，从建到改，先后经历了三个主要阶段：