文|张军（哈工大管理学硕士，项目管理专家，知本咨询项目经理）
2018年7月，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》) 首次明确财政部门作为国有金融资本出资人的职责。
2019年2月，习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时再次强调，“要加快推进国有金融资本集中统一管理，强化国有产权全流程监管”。随即，财政部会同中央组织部、司法部、人民银行、国资委、银保监会、证监会等7家单位在深入调研和广泛征求地方财政部门、金融机构意见的基础上，起草形成相关规定正式稿。
2019年9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了该项规定，即《国有金融资本出资人职责暂行规定》。
2019年11月，国务院办公厅正式公布《国有金融资本出资人职责暂行规定》（国办发〔2019〕49号，以下简称下称《暂行规定》），启动了财政部进一步贯彻落实《指导意见》的行动。
从历史上看，我国对国有金融资产的管理最初是央行一家负责，在改革中不断发展形成目前多家共管的局面。
我国国有金融资本分散在各级政府不同部门和单位管理，数量大、范围广。目前，参与管理中央所属国有金融资产的部门和单位分别有央行、财政部、发改委、中组部、银监会、证监会、保监会、汇金公司、战略投资者等至少9个。9个单位和部门“齐抓共管”，并没有一个部门能完整地行使所有者权利。
所有者权利，是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，这是最重要经济基础。所有权的完整统一，是市场经济得以正常运行最基本的条件。相比之下，中央所属企业的所有权相对完整统一，即国资委代表国务院行使所有者权利，正在朝现代企业制度的方向发展。
国有金融资产管理的多头管理是逐步形成的，影响了国有金融资本管理职能的有效发挥和国家金融安全的稳定维护。
《指导意见》明确提出，国务院授权财政部门履行国有金融资本出资人职责。从中央国有金融资本的角度来看，这有利于理顺和压实部门管理职责，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融资本。从地方国有金融资本的角度来看，明确由地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责，在金融类企业和非金融类企业之间建立了“防火墙”机制，有利于维护金融安全、防范金融风险，发挥金融体制改革的协同效应。
《暂行规定》中明确指出，财政部门根据需要，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，发挥国有金融资本投资、运营公司作用。受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构，统称为受托人。
受托人按照受托权限管理国有金融资本，财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。财政部门（出资人）及受托人，统称出资人机构。
首先，财政部委托其他部门、机构管理国有资本，但是有四个“不变”，意思就是，即使委托给其他受托机构，出资人权利的最终归属还是在财政部门。这是对谁说的呢，就是对那些手里有大量金融机构的央企，省属企业等，这是专门解决他们的问题的。由此可见，《暂行规定》的内容更加合理。
其次，在原《指导意见》的基础上，增加了可以委托其他部门、机构。这是因为，实际情况中，各地的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等企业难以简单切割，难以单纯剥离到财政部门去监管，短时间内，“一刀切”是不切实际的，更是行不通的。
这就进一步确立了国有金融资本投资、运营公司在其中的核心地位。各地原来设立在国资委旗下的金控集团，及国有资本投资运营公司旗下的金控板块就有了被委托管理国有金融资本的合法性，也避免了因简单粗暴把国有金融资本切割到财政部门，引发的诸多问题。
第三，可以明确出资人是唯一的，委托方可以是多元化的。根据运营绩效好坏，出资人可以进行选择，有利于在平台间形成竞争。从管资产转向管资本，需要成立国有金融资本运营公司或者平台，资本运营平台要尽量避免垄断，所以国有资本运营平台可以多元化运营或者成立多家国有金融资本运营平台。
2020年5月9日，财政部网站发布《国有金融资本管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），向社会公众征求意见。
财政部表示，《条例》将加快国有金融资本管理法治建设，把党中央、国务院重大决策部署以法律法规形式固定下来，着力提高管理的法治化水平。
《条例》指出，按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则，各级人民政府财政部门根据本级人民政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。
《条例》将出资人和受托人，以及国有金融机构的职责、权利和义务进行了明确阐述，笔者整理如下：
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角色
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主体
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职责
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权力
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义务
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出资人
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国家和各级财政部门
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（一）负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度，指导推进国有金融机构改革。各级人民政府财政部门按照统一的规章制度，履行国有金融资本管理职责，负责组织实施国有金融资本基础管理、经营预决算管理、组织上缴国有金融资本收益、绩效考核、工资政策、负责人薪酬管理等工作。（二）对所出资机构行使股东职责；依法选派董事、监事，委托股东代表参与股东（大）会；参与管理者的任免、考核，按照考核结果对其进行奖惩。负责国有金融机构薪酬监管，完善激励约束机制；（三）承担监督金融机构国有金融资本保值增值责任，负责对国有金融机构进行绩效考核，制定国有金融机构的绩效考核办法；（四）建立统一的国有金融资本统计监测体系；（五）委托并监督受托人管理国有金融资本，执行国有金融资本管理制度；
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履行出资人职责的各级人民政府财政部门对国家出资金融机构，依法享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，并应当依照法律、行政法规和公司章程等规定，履职尽责，保障国有金融资本出资人权益。即行使对控制企业的财务监督权、人事管理权、收益索取权等实际权利。
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（一）落实国有金融资本布局调整（二）保持在金融领域的主导作用，保持国家对重点金融机构的控制力；（三）探索有效的国有金融资本授权经营体制及实现方式，促进国有金融资本保值增值，防范流失；（四）促进国有金融机构建立现代企业制度，（五）尊重国有金融机构经营自主权，依法维护企业合法权益（六）尊重受托人受托履行国有金融资本管理职责，不得不当干预受托人履职；（七）承担全口径国有金融资本报告工作；（八）接受外部监督，依法依规披露国有金融机构经营状况，提升国有金融资本运营透明度。
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受托人
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其他部门、机构、国有金融资本投资、运营公司
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财政部门结合受托人和拟委托管理国有金融资本情况，明确委托管理的职责、范围、内容和方式，制定管理权利和责任清单。
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（一）协同推进受托管理国有金融机构改革，健全公司法人治理；（二）对受托金融机构行使相关股东职责；（三）通过提名董事、监事人选等方式，参与受托金融机构管理者的选择和考核；（四）按照股权关系，向受托金融机构派出董事、监事等，并加强管理和监督；（五）参与受托管理国有金融机构的重大事项决策，维护出资人合法权益。
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（一）提升国有金融资本运营效率，保障金融安全、防范金融风险, 实现保值增值；（二）落实统一的国有金融资本管理规章制度；（三）督促受托金融机构履行好服务实体经济和防控金融风险的主体责任，监交其国有资本经营收益；（四）定期向委托的财政部门报告受托履行国有金融资本管理职责、贯彻落实国家战略和政策目标等情况；（五）接受财政部门的评价、监督和考核；
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国有金融机构
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国家通过出资或者投资关系、协议、其他安排，能够实际支配的金融机构，包括国有独资、国有全资、国有控股、实际控制等金融机构。
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国有金融机构依法经营国有金融资本，负有国有金融资本保值增值义务。国有金融机构按照穿透原则，对所属各级控股和参股企业进行管理，依法行使股东权利。
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国有金融机构对其动产、不动产和其他财产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。国有金融机构依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。
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（一）对运营管理的国有金融资本负有保值增值义务；（二）维护国有金融资本出资人合法权益，依法依规向出资人分配利润；（三）遵守国有金融资本管理相关制度，并督促所属企业执行；（四）定期向财政部门报告国有金融资本运营、绩效等情况；（五）按规定及时办理国有金融资本产权登记。
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从国外经验来看，由财政部门统一履行国有金融资本出资人职责，是较为常见的做法。参考德国、法国和日本的经验，其在国有金融资本统一管理上具有以下四个特征：
第一，通常立法规定由财政部门或其下设机构统一代表行使国有金融资本出资人职责，避免政出多门的问题，体现出统一化的特征。
第二，出资人职责与现代企业制度高度融合，通过履行股东权利参与公司治理来实现，而非通过行政命令直接干预，体现出市场化的特征。
第三，明文规定出资人的职权范围，包括收益分享权、人事任免权、资产处置权以及监督权等，体现出法制化的特征。
第四，建立了相关职能部门间的协调机制，体现出协同化的特征。
当然，我国国有金融资本规模更加庞大，管理和协调也更为复杂，这更加凸显了建立统一的国有金融资本管理制度的重要性。
《指导意见》下发一年多时间里，财政部会同各地区各相关部门推进理顺体制、健全制度、加强管理、全口径报告等各项工作，近30个省份已出台了实施意见。
跟进的《暂行规定》的发布就是把各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责制度化、规范化、程序化和具体化。
针对不同层面的国资管理，需要更多的“管理办法”、“执行规范”等政策。同时也需要统一的国有金融资本管理规章制度，包括基础管理、经营预算、效绩考核、负责人薪酬管理等。
所谓，金融国资改革一定是一个历史性的工程。一定是有节奏、分阶段落实，才能调整到健康的状态。
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